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界定模糊、范圍不合理？學(xué)者認為禁養區的劃定問(wèn)題很多！
畜禽養殖業(yè)已經(jīng)成為國內僅次于鋼鐵、煤炭的最大污染行業(yè) 。在這種背景下，國家開(kāi)始劃定禁養區。但是部分地區對禁養區范圍描述不明確，未指明具體標志，缺乏可操作性，給養殖戶(hù)帶來(lái)不少疑惑。
目前我國禁養區是如何劃分的，存在什么問(wèn)題？
我國畜禽養殖禁養區劃分情況
禁養區指在指定范圍內禁止建設畜禽規模養殖場(chǎng)的區域。目前，在我國國家層面出臺的多項法律、法規、政策以及技術(shù)規范都對畜禽養殖的管理進(jìn)行了說(shuō)明，概括起來(lái)主要分為2 大類(lèi)：第1 類(lèi)是與畜禽養殖管理直接相關(guān)的法規，從飲用水源地、風(fēng)景名勝區、自然保護區、人口集中區等方面規定了畜禽養殖禁養區的要素；第2 類(lèi)是與畜禽養殖管理間接相關(guān)的法規，主要以保護特定環(huán)境要素為目標，對一定區域內禁止事項進(jìn)行了規定，包括畜禽養殖活動(dòng)。
興起階段始于21 世紀，主要從畜禽養殖污染防治角度，對畜禽養殖在空間上的布局進(jìn)行規劃。2001 年5 月，環(huán)境保護部發(fā)布了《畜禽養殖污染防治管理辦法》，規定了在飲用水源保護區，風(fēng)景名勝區，自然保護區，城市、鎮集中居民區，以及文教科研、醫療等區域禁止開(kāi)展畜禽養殖活動(dòng)。同年，為加強污染防治技術(shù)指導，發(fā)布了《畜禽養殖業(yè)污染防治技術(shù)規范》。隨后，部分省市陸續出臺涉及畜禽養殖禁養區的相關(guān)法規制度?？偟膩?lái)說(shuō)，各地區畜禽養殖禁養區的劃定在一定程度上對區域防治畜禽養殖污染起到了積極作用，但是，該時(shí)期“禁養區”偏重于“禁建區”的概念，主要強調某區域不能新建畜禽養殖場(chǎng)，未對區域內已經(jīng)建設的畜禽養殖場(chǎng)的搬遷或關(guān)閉情況加以明確說(shuō)明。
發(fā)展階段主要始于2013 年11 月國務(wù)院發(fā)布《畜禽規模養殖污染防治條例》之后，全國大部分地區，尤其是南方河網(wǎng)地區，如浙江、江蘇、廣西、四川、貴州、湖南和湖北等地都相繼出臺相關(guān)規定，要求其各地市、區縣分別開(kāi)展畜禽養殖禁養區的劃定工作，加強畜禽養殖污染防治工作。在這個(gè)時(shí)期，畜禽養殖禁養區劃定處于迅速發(fā)展階段。
“水十條”后時(shí)期指2015 年4 月國務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動(dòng)計劃》頒布之后，是各地區依照其要求開(kāi)展畜禽養殖禁養區劃定的時(shí)期。在畜禽養殖污染防治方面，“水十條”明確提出各地區要科學(xué)劃定畜禽養殖禁養區，并于2017 年底前，依法關(guān)閉或搬遷養殖區內畜禽養殖場(chǎng)（小區）和養殖專(zhuān)業(yè)戶(hù)。預計截至2017 年底全國各地將陸續完成畜禽養殖禁養區方案劃定工作。
禁養區劃定中存在的問(wèn)題
畜禽養殖禁養區劃定方案作為各級政府一項行政規章，其在具體實(shí)施操作方面具有重要指導意義，因此，要求描述準確，易于政府管理者和養殖從業(yè)者理解和實(shí)施。但是，在各地區已經(jīng)頒布的禁養區劃分方案中，還存在較多語(yǔ)言描述不規范、指代模糊和內容遺漏等問(wèn)題。
禁養畜種及規模的界定模糊
在禁養的畜種方面，部分地區禁養方案中僅提到禁養畜禽養殖，但具體包括哪些畜種普遍沒(méi)有給出說(shuō)明?！缎笄蒺B殖禁養區劃定技術(shù)指南》中對劃定禁養區的畜種進(jìn)行了定義，主要包括豬、牛、雞、羊、鴨、鵝等主要畜禽和鹿、狐、貂、駱駝、鴕鳥(niǎo)等經(jīng)濟動(dòng)物。但是，從養殖污染防治角度出發(fā)，所有形成規模且對周?chē)h(huán)境產(chǎn)生影響的上述畜種的規?；B殖場(chǎng)（小區）都應考慮納入禁養區中。另外，各地在劃分中應充分考慮當地特有養殖品種，并在方案中明確禁養畜種。
在禁養的養殖規模方面，從目前各地區禁養區方案來(lái)看，主要問(wèn)題如下：一是部分地區禁養方案中未對禁養規模進(jìn)行描述。方案中僅僅用“養殖場(chǎng)”指代要禁養的對象，在實(shí)際操作過(guò)程中很容易將區域內散養戶(hù)納入其中，而歷經(jīng)千百年的自給自足的散戶(hù)養殖，在維持種養平衡、維護農業(yè)生態(tài)良性循環(huán)方面具有重要作用。因此，方案中應具體指明禁養規模。二是部分地區對養殖場(chǎng)規模的描述僅為“規?；B殖場(chǎng)”，未進(jìn)一步定量化描述畜禽養殖規模，敘述相對模糊，在實(shí)踐過(guò)程中無(wú)法科學(xué)判斷需禁養的養殖場(chǎng)規模。
禁養區范圍不合理
在禁養區范圍標志描述中，部分地區對禁養區范圍描述不明確，未指明具體標志，缺乏可操作性，主要體現在3 個(gè)方面：
一是當禁養區范圍是以距離某環(huán)境要素遠近進(jìn)行描述時(shí)，對目標起始點(diǎn)的描述過(guò)于模糊。例如，安徽黃山屯溪區畜禽養殖禁養區劃定方案中在河道、道路禁養范圍方面，描述為“河流兩側500 ｍ 內”、“交通干線(xiàn)500 ｍ 以?xún)葏^域”。類(lèi)似描述還有“兩岸”、“兩邊”、“周?chē)?rdquo; 等詞語(yǔ)，這種描述對法定邊界描述不清楚，未指明具體以哪條基線(xiàn)為準。
二是在區域指代上不明確，部分地區的禁養區方案中提到“重污染地區”為禁養區，而方案中并未進(jìn)一步對該區域的范圍進(jìn)行詳細描述。比如，四川廣元旺蒼縣的《旺蒼縣畜禽養殖禁養限養區劃定方案》中，將“水體、土壤面源污染較為嚴重的區域” 列入畜禽限養區域，此種說(shuō)法過(guò)于模糊。由于缺少類(lèi)似說(shuō)明的配套文件，執行者往往無(wú)法識別具體范圍，指導性不強。
三是范圍過(guò)大或過(guò)小。部分地區由于當地政策、經(jīng)濟等因素，制定的禁養區范圍出現過(guò)大或過(guò)小等問(wèn)題。例如，江蘇泰州興化市禁養區方案中要求河道兩側距離僅僅為10 ｍ，甚者河南周口西華縣僅要求河道兩側河堤內的范圍。這種情況在實(shí)際中往往無(wú)法避免畜禽糞污對河流的污染。另一方面，禁養范圍過(guò)大的地區甚至將整個(gè)行政管轄區域都納入禁養區范圍內，如廣東東莞等地區。范圍過(guò)大，一方面不利于禁養區的落實(shí)，另一方面將嚴重打擊區域的畜禽養殖業(yè)，影響社會(huì )穩定。
環(huán)境要素標準不一
綜合各地區劃定的畜禽養殖禁養方案，在環(huán)境要素方面，各地區所采用的環(huán)境要素標準尚不統一。
一是部分地區沒(méi)有將非水源區河流納入禁養區考慮要素內，如安徽阜陽(yáng)潁州區、湖北仙桃市、遼寧錦州凌河區、廣東江門(mén)臺山市等地區，或者部分地區僅將該要素考慮到“限養區”或“限建區”中，如江蘇泰州興化市等地區，這些做法未能全面理解國家“水十條”中的具體要求，沒(méi)有從水污染防治角度出發(fā)，從而無(wú)法避免畜禽養殖污染對重要水體的影響。
二是部分地區將度假區（安徽黃山祁門(mén)縣）、星級酒店（安徽黃山屯溪區）及基本農田（如安徽六安金寨縣、湖北孝感孝昌縣、遼寧朝陽(yáng)市）等納入禁養區范圍內，有可能會(huì )導致對禁養范圍劃定過(guò)大，加重對區域畜牧業(yè)的打擊，不利于整體畜禽養殖場(chǎng)搬遷和污染控制工作的開(kāi)展。
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